正当な補償の意義

29条3項の補償が必要になるとした場合、次に正当な補償の意義が問題となります。この点については、完全補償説と相当補償説の対立があります。完全補償説は、補償対象となる財産の客観的な市場価格を全額補償すべきであるという立場です。相当補償説は、当該財産について合理的に算定される相当額であれば市場価格を下回ることがあっても是認されるとする立場です。

農地改革事件

農地改革事件は、自作農創設特措法において定められた農地の買収対価が通常の取引価格と比べて低廉であったため、これが29条3項にいう正当な補償といえるかどうかが問題となった事案です。

最高裁は、29条3項の正当な補償とはその当時の経済状態において成立することを考えられる価格に基き合理的に算出された相当な額をいうのであって必ずしも常にかかる価格と完全に一致することを要するものでないとし、自作農創設特措法の買収対価は憲法29条3項の正当な補償にあたるとしました。この判例では相当補償説が採られたものと解されています。

土地収用法事件

その後、土地収用法による補償金の額が問題となった事案において、最高裁は土地収用法における損失補償について完全な補償すなわち収用の前後を通じて被収用者の財産価値を等しくならしめるような補償をなすべきであり、金銭をもって補償する場合には被収用者が近傍において被収用地と同等の代替地等を取得することをうるに足りる金額の補償を要すると判示しました。この判例では完全補償説が採られたものと解されています。

収用委員会裁決取消事件

一方、収用された土地所有者が土地収用法71条に基づいて決定された補償金額では近傍類地を取得するのに十分な補償を受けられないと主張し土地収用法71条が憲法29条3項に違反するかどうかが争われた事案において、最高裁は先例として昭和48年判決ではなく農地改革事件判決を引用し再び相当補償説を採用して土地収用法71条を合憲と判断しました。

判例の立場の整理

以上の判例の立場を整合的に捉えつつ損失補償の趣旨を踏まえると、次のように整理するのが妥当と考えられています。

平等原則により特別の犠牲を国民の一般的な負担に転嫁させもって社会全体の負担の公平を図るという損失補償の趣旨に照らすと、原則として29条3項の正当な補償とは完全な補償を要求する完全補償説が妥当です。一方、財産権の規制によってそもそも自由な取引価格を想定できない場合には補償金額を客観的な市場価格と一致させることが困難である以上、相当補償説の立場に立ち合理的に算出された相当な額をもって正当な補償と解するのが妥当であると解されています。

補償の時期

憲法は正当な補償と規定しているだけであって補償の時期についてはすこしも言明していないのであるから、補償が財産の供与と交換的に同時に履行されるべきことについては憲法の保障するところではないとされています。

収用目的の消滅

私有財産の収用が正当な補償のもとに行われた場合においてその後にいたり収用目的が消滅したとしても、法律上当然にこれを被収用者に返還しなければならないものではないとされています。もっとも、当該物件をなお国に保有させその処置を国の裁量にまかせるべきであるとする合理的理由もないから、被収用者に買収農地を売り払う制度は立法政策的に当を得たものであるとされました。

正当な補償の内容と生活権補償

正当な補償を完全な補償と理解した場合には、通常の収用等の場合に必要とされる完全な補償の内容は、収用の対象となった財産の市場価格の補償のほか原則として移転料や営業上の損失等の付帯的損失を含みます。

問題は、財産権制限によって従来の生活を根本的に変えざるを得なくなる場合に、付帯的損失を含む金銭的補償にとどまらず生活を立て直すための生活権補償まで行う必要があるかという点です。

生活権補償については、憲法上の要請と解する見解と立法政策による補償と解する見解とが対立しています。そして、前者の内部で25条を根拠条文とするのか29条3項を根拠条文とするのかについて争いがあります。

A説は25条の生存権を根拠とする見解です。29条3項は財産権の客観的価格の損失を補填する規定であり、生活権補償は財産的補償とはいえないから25条の文化的生存権を根拠とすべきであるとします。もっとも、25条は具体的権利性がないと考えるのが一般的であるから立法なくしては生活再建措置を求められないことになります。

B説は正当な補償を25条の生存権保障の趣旨に照らして解釈し生活権補償は29条3項による憲法上の要請であるとみるべきであるとする見解です。その理由として、生活権補償をしなければ財産の収用による損失を完全に補償したとはいえないこと、財産が権利者の生存権を実質的に支えるものとしての意味をもっている場合には生存権保障という観点をもいれて正当な補償を考える必要があることが挙げられます。29条3項は具体的権利と考えるのが通説的見解であるから同条項に基づき国に生活再建措置を求めることが可能とも思えますが、生活再建措置等の生活権補償をどのような手段により図るべきかについては明確といえず立法による具体化が必要と解する見解が有力です。

徳山ダム事件において裁判所は、ダム建設に伴い生活の基盤を失うことになる者についての補償も公共用地の取得に伴う一般の損失補償の場合と異ならずあくまで財産権の補償に由来する財産的損失に対する補償すなわちその基本は金銭補償であるとし、生活再建措置のあっせんは憲法29条3項にいう正当な補償には含まれないと判示しました。

直接憲法に基づく補償請求の可否

損失補償の請求は特定の私有財産の収用ないし制限を規定する根拠法令等の具体的な規定に基づいて行われます。問題となっている収用ないし制限が29条3項により補償が要求されるものであるにもかかわらず当該根拠法令が補償規定を欠く場合、その収用ないし制限を定める規定は違憲無効となるのかが問題となります。

河川附近地制限令事件は、砂利採取販売業者が河川附近地制限令により砂利の採取には知事の許可が必要となったところ許可申請を却下されたため無断で砂利の採取を継続し同令に違反したとして起訴された事案です。河川附近地制限令は特定の人に対して特別に財産上の犠牲を強いるものであるのに補償規定がないことから憲法29条3項に違反し無効であると主張されました。

最高裁は、原告は河川附近地の指定により相当の資本を投入して営んできた事業が営み得なくなるために相当の損失を被る筋合であるとし、その財産上の犠牲は公共のために必要な制限によるものとはいえ単に一般的に当然に受忍すべきものとされる制限の範囲をこえ特別の犠牲を課したものとみる余地が全くないわけではなく、憲法29条3項の趣旨に照らし原告の被った現実の損失についてはその補償を請求することができるものと解する余地があるとしました。

しかし、河川附近地制限令4条2号による制限について同条に損失補償に関する規定がないからといって同条があらゆる場合について一切の損失補償を全く否定する趣旨とまでは解されず、原告もその損失を具体的に主張立証して別途直接憲法29条3項を根拠にして補償請求をする余地が全くないわけではないから、同令の各規定を直ちに違憲無効の規定と解すべきではないとしました。

国家補償の谷間

公権力の行使により国民に損害が生じた場合の救済方法としては損失補償と国家賠償請求があります。損失補償は適法な公権力の行使により特定の者に財産上の特別の犠牲が生じた場合に公平の理念に基づいてその損失を補填するものであるのに対し、国家賠償請求は公務員の故意又は過失による違法な行為によって生じた損害の賠償を請求するものです。

したがって、適法な公権力の行使によって損失が生じたものの特別の犠牲とは言い難い場合や、公務員の違法ではあるが故意・過失がない行為によって損害が生じた場合については、いずれによっても救済されないことになります。これが国家補償の谷間と呼ばれる問題であり、とりわけ予防接種禍で問題となります。

予防接種禍について最高裁判所の判例は存在しませんが、下級審レベルでは複数の見解が示されています。

17条説は、国家賠償法1条1項の故意・過失を公務員個人の主観的責任要件として捉えるのではなく行為の客観的瑕疵を意味するものと解すべきであるとするか、又は公務員の過失を推定すれば足りるとします。もっとも、過失責任を拡大してもカバーしきれない場合が生じうるとの批判があります。

29条3項類推適用説は、13条後段の趣旨に照らし財産上特別の犠牲が課せられた場合と生命・身体に対し特別の犠牲が課せられた場合とで後者の方のみを不利に扱うことを許す合理的理由はないこと、生命・身体の損害も財産的価値に換算できること、予防接種は公共の利益となっているので公共のために用ひることと同視できるが文言上類推解釈とせざるを得ないことを理由とします。これに対しては、29条2項は財産権の内容は法律で定めるとしているが生命・身体を財産と定めた法律はないこと、生命・身体への被害は複雑多様であって客観的評価が困難であること、生命・身体までも補償さえすれば収用できることになりかねないことが批判として挙げられます。

29条3項勿論解釈説は、財産権侵害に補償がなされる以上財産権以上に重要な利益である生命・身体の侵害に対して補償がなされるのは当然であるとします。これに対しては、文理上無理があること、29条3項類推適用説に対する批判と同様の批判があてはまることが指摘されています。

下級審裁判例としては29条3項類推適用説を採るものや29条3項勿論解釈説を採るものがあります。予防接種禍の裁判例では、予防接種により生命・身体について特別の犠牲を強いられた被害児及びその両親に対し犠牲による損失をこれら個人の者のみの負担に帰せしめてしまうことは到底許されるものではなく国が負担すべきものと解するのが相当であるとし、憲法13条後段・25条1項の規定の趣旨に照らせば財産上特別の犠牲が課せられた場合と生命・身体に対し特別の犠牲が課せられた場合とで後者の方を不利に扱うことが許されるとする合理的理由は全くないとして29条3項を類推適用し直接憲法29条3項に基づき国に対し正当な補償を請求することができると判示したものがあります。

もっとも、その後の裁判例は厚生大臣の過失を緩やかに認定し国家賠償法による救済を広く認めるようになったため、予防接種禍の救済のために損失補償を援用する必要性は小さくなっているとされます。